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A silenciosa aproximação entre Governança da Internet e Política Comercial

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Por Luca Belli e Marilia Maciel.

Ao longo da última década, o aumento significativo do tráfego na Internet significou o crescimento da mobilidade dos dados, serviços e riquezas, conectando mais de 3 bilhões de consumidores e produtores em potencial, ao mesmo tempo que desencadeou a necessidade de estruturas legalmente interoperáveis, facilitando o comércio.

Agora é amplamente reconhecido que a promoção do acesso à Internet e a adoção das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) podem ter efeitos benéficos no crescimento econômico ao incentivar o desenvolvimento de novas tecnologias, o crescimento de mercados e, em última análise, aumentar o bem-estar humano. A relação entre desenvolvimento e acesso à Internet é reconhecida, por exemplo, pela Comissão de Banda Larga da ONU, a qual explicitamente tem por objetivo "aumentar a importância do serviço de banda-larga para a agenda de políticas internacionais e expandir o acesso à banda-larga para todos os países, como uma forma de acelerar o progresso rumo às metas de desenvolvimento nacional e internacional". De fato, a capacidade de contar-se à Internet possui papel instrumental para facilitar a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, cujo sucesso crescente depende da universalização do acesso à Internet de baixo custo.

A fim de promover o comércio eletrônico e harmonizar o ambiente regulatório, diversas organizações desenvolveram instrumentos internacionais, tais como as Diretrizes para Proteção de fluxos Transfronteiriços de Dados Pessoais, incluídos na iniciativa de comércio eletrônico da OCDE. A OMC desenvolveu um Programa de Trabalho sobre Comércio Eletrônico, em 1998, e desde então governos e setor privado solicitam regras harmônicas que permitam o comércio internacional. De fato, existência de princípios e regras compartilhados parecem ser tanto úteis quanto necessários para garantir certo grau de proteção ao consumidor, aos dados e prevenção contra o cibercrime. Apesar disso, tal como ocorre frequentemente nos fóruns intergovernamentais, o ritmo das negociações tem sido relativamente lento em razão da dificuldade de se chegar a um consenso entre os interesses econômicos divergentes. É possível enxergar uma clara divisão entre nações em desenvolvimento e as desenvolvidas quanto ao ritmo e ao conteúdo da agenda de comércio digital. Enquanto os últimos pressionam pela obtenção de avanços rápidos e discussões mais abrangentes, os primeiros são mais conservadores com as questões que deveriam ser incluídas e enfatizam a necessidade de treinamento e desenvolvimento de capacidades.

Paralelamente aos espaços multilaterais, grupos de países reuniram-se para negociar acordos plurilaterais de maneira mais célere. Alguns destes esforços buscam o estabelecimento de regras compartilhadas em relação a questões controvertidas, tais como cibersegurança, neutralidade na rede, localização de dados ou criptografia, as divergências que podem gerar efeitos indesejáveis nos fluxos comerciais. Governos e o setor privado, notadamente nos EUA, solicitam ativamente tais regras e a recente assinatura da Parceria Transpacífico (TPP), em Fevereiro de 2016, parece demonstrar que tais demandas não passaram despercebidas.

Notavelmente, os esforços dos EUA para incluir provisões semelhantes às do TPP em acordos relacionados com o comércio, como o Acordo Transatlântico de Parceria e Investimentos (TTIP) e o Acordo para o Comércio em Serviços (TISA) foram particularmente pronunciados. Outros signatários do TPP introduziram cláusulas com base no TPP em outros instrumentos a fim de estabelecer estruturas legais compatíveis, a exemplo da recente proposta do acordo México-Brasil de comércio eletrônico. O objetivo último destas regras é facilitar o fluxo livre de informação e limitar a margem que governos nacionais dispõem para estabelecer medidas com potencial para restringir as provisões transnacionais de bens e serviços.

Cooperação aprimorada?
Após anos de intensas negociações comerciais nos fóruns da OMC, parece que alguns dos tópicos originalmente avançados em arranjos plurilaterais passaram a ser integrados na agenda da organização. Em preparação da 11ª Conferência Ministerial da OMC, alguns estados-membros circularam "não-papers" com o objetivo de melhorar a compreensão acerca das diferentes posições sobre o comércio eletrônico. Suas propostas podem ser divididas em quatro áreas: marcos regulatórios, mercados abertos, iniciativas que facilitam o desenvolvimento do comércio eletrônico e transparência no sistema multilateral de comércio. Os tópicos abrangidos no âmbito dos marcos regulatórios demonstram interessante interação com questões-chave que são parte da agenda de governança da internet, tais como neutralidade na rede, localização de dados, interoperabilidade e acesso aos códigos-fonte.

É essencial frisar que os desafios do comércio eletrônico englobam diversos elementos que vão muito além da agenda tradicional de comércio, à exemplo da padronização técnica, bem como o impacto que "políticas econômicas globais" podem ter no âmbito do direito internacional, tais como direitos humanos e padrões de trabalho. Para atingir este nível de complexidade com respostas apropriadas, parece ser essencial desenvolver uma governança de múltiplos atores e múltiplas camadas e mecanismos de definição de políticas. Na falta de qualquer alternativa formal, a OMC poderia se posicionar como agregadora de informação e elo entre comunidades políticas capazes de tratar de questões que a OMC não poderia fazer sozinha.

Desde a Cúpula Mundial da Sociedade da Informação (WSIS), a necessidade de reforçar a coordenação e a coerência política nas políticas da internet tem sido tema central das infindáveis discussões sobre cooperação aprimorada. A cooperação aprimorada foi mencionada no parágrafo 69 da Agenda de Túnis e se destinava a promover mecanismos de tomada de decisão que conduziriam ao "desenvolvimento de princípios globais aplicáveis no plano mundial sobre questões de política pública" (Agenda de Túnis, parágrafo 70). O processo para implementar a cooperação aprimorada deveria ter sido iniciado até o final do primeiro semestre de 2006, envolvendo "todos os setores relevantes [e] interessados em seus respectivos papéis" (Agenda de Túnis, parágrafo 71). Não obstante, após mais de uma década, as discussões ainda estão em curso com relação ao verdadeiro significado de cooperação aprimorada, e um grupo de trabalho sobre o assunto foi estabelecido sob os auspícios da Comissão de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento da ONU.

Apesar de exemplos espontâneos de cooperação multissetorial terem se difundido ao longo da última década, a realidade pós-WSIS não testemunhou a emergência de nenhum mecanismo inovador capaz de permitir que os governos, em pé de igualdade, desempenhem seus papéis e responsabilidades, nas questões de políticas públicas internacionais relativas à Internet" (Agenda de Túnis, parágrafo 69). Nenhum mecanismo de coordenação foi criado e nenhum ponto focal com a função de permitir o acesso e a troca de informações (clearing house) foi institucionalizada até hoje. Não obstante, a necessidade de melhor coordenação entre os atores que fazem parte do ecossistema da governança da internet tem sido amplamente reconhecida por fóruns de natureza bastante diversa, como Fórum Público da OMC e o encontro global NETmundial, que culminou numa declaração multissetorial instando a criação de instrumentos de coordenação de governança da Internet para realizar funções de monitoramento, análise e compartilhamento de informações de modo contínuo"

E então?
A falta de ação internacional conjunta capaz de coordenar e facilitar os esforços decisórios pode ter duplo efeito nas discussões sobre políticas digitais. No âmbito internacional, governos procuram por um fórum preexistente no qual possam ter discussões políticas relevantes direcionadas a obtenção de resultados. Isto pode levar à ampliação da agenda de algumas organizações, tais como as supramencionadas discussões da OMC sobre comércio eletrônico. Por outro lado, isso acirra o interesse na promoção de acordos bilaterais ou plurilaterais com vistas a reduzir barreiras e promover o livre comércio. Essa geometria variável de negociações permite que os países mais desenvolvidos digitalmente avancem e definam diretrizes para os demais. Os governos parecem considerar cada vez mais as negociações comerciais como fóruns mais propícios a definição de políticas na Internet, em razão da alta probabilidade de que negociações intergovernamentais convencionais direcionem seus participantes a chegar a uma solução viável.

Entretanto, é importante ressaltar que o propósito dos acordos comerciais é regular o comportamento dos Estados e, por esta razão, eles são tradicionalmente um ecossistema monossetorial (ou seja puramente governamental). Apesar de as discussões na OMC serem documentadas com maior transparência do que as geralmente opacas negociações plurilaterais, grandes atores econômicos são reconhecidos por exercer grande influência nas negociações comerciais, enquanto outros atores, tais como organizações não-governamentais, a academia e pequenos comerciantes não têm voz nestas discussões.

Por esta razão, acordos comerciais são comumente criticados - e às vezes, encontram veementemente oposição - devido a sua propensão a favorecer interesses econômicos e ignorar considerações sobre direitos humanos. Em termos de governança da Internet, no entanto, estes valores são normalmente considerados pilares centrais. Se a OMC - ou qualquer outro órgão internacional - almeja conseguir se tornar um local confiável para a discussão sobre questões de políticas digitais, abertura e transparência e promoção de direitos humanos devem ser pontos chave neste processo. Não levar em consideração estes temas, ao contrário, podem levar a consequências problemáticas. Por um lado, a forte oposição da sociedade civil pode levar a rejeição de um acordo, acompanhada de significativa perda de recursos, como o ACTA reveladoramente exemplifica. Por outro lado, a aprovação de um acordo texto ignorando o impacto da política comercial sobre os direitos humanos pode levar a consequências tragicômicas como permitir que a empresa que vende produtos cancerígenos processe países cujas políticas de saúde supostamente reduzam seus investimentos, como no caso Philip Morris v. Uruguai.

Por fim, resta saber se o verdadeiro propósito da inclusão de temas como neutralidade da rede nos acordos de comércio é facilitar o livre fluxo de informações ou vincular os governos a regras diferentes daquelas oriundas de - ou sendo discutidas em - uma variedade de experiências de democracia participativa. Céticos podem pensar que o desenvolvimento de acordos de comércio pode acabar se tornando um processo decisório com o objetivo de driblar decisões democráticas.

Se os governos querem demonstrar que os céticos estão enganados ao mesmo tempo em que minimizam as chances de rejeição de acordos e maximizam os recursos que foram investidos nessas negociações, parece essencial que as negociações comerciais integrem os princípios procedimentais que devem caracterizar todos os mecanismos de governança da Internet.

Luca Belli é Pesquisador sênior no CTS/FGV e Pesquisador associado do CDPC da Universidade Paris 2. Marília Maciel é Digital Policy Senior Researcher na DiploFoundation e curadora da Geneva Internet Platform Digital Watch Observatory. Esse artigo foi publicado originariamente em inglês pela DiploFoundation. A tradução portuguesa foi efetuada para Bruna Veríssimo.

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